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《东南亚评论》二十二:政策转向:菲律宾的军事现代化

作者:admin 时间:2012-12-19 点击:255

  政策转向:菲律宾的军事现代化

 暨南大学国际关系学院 代帆

    1211日,菲律宾总统阿基诺三世签署了武装部队现代化法案,以法律形式确定将实现菲武装部队现代化计划延续15年。根据此法,菲律宾政府将在头5年内投入750亿比绍(约合18.3亿美元)用于落实军事现代化项目。

      其中很重要的一点,就是阿基诺提到了菲律宾武装部队发展方向的正式转变:从国内安全转向对外防御。在中国与菲律宾及部分东南亚国家的双边关系因为南海问题而波澜起伏之际,菲律宾此举无疑很大程度上了刺激世人的神经。

 

     东南亚军事装备菲几乎最差

 

     20117月,笔者在参加由菲律宾外交部主办的南海国际会议时,曾经与菲律宾空军人士进行交谈。出于半求证半调侃的目的,笔者询问菲律宾空军的武力现状,该人士坦率承认,菲律宾没有一架现代化的战斗机,有的只是二战时期留下来的老掉牙的飞机。这正是菲律宾武装部队的现状。经过几十年的欠账,菲律宾已是东南亚地区军事装备最差的国家之一。

 

 

 

     2005年年底,最后一架喷气式战斗机从菲律宾空军退役,在海军,也只保留一艘二战期间留下来的老式驱逐舰。2001年到2011年间,菲律宾国防预算占GDP的比例,实际上是在下降。如果考虑到通胀因素,国防的实际投入可能更少。

 

 

 

     20113月,当中国巡逻船逼近菲律宾调查船只时,菲律宾只能出动OV-10轻型攻击飞机和BN-2轻型运输机抵达该地区,而此时中国的巡逻船早已离开。海军方面,虽然菲律宾拥有众多海岸巡逻船,但是该海上舰队的核心只有三只来自英国退役的哈辛托级护卫舰,充其量只能用来镇压叛乱活动。

 

 

 

     海军的其他主要战斗力是二次世界大战时期的护卫驱逐舰Rajah Humabon,该舰配有76毫米大炮,但缺乏任何反舰巡航导弹、反导弹防御系统或集成的传感器,这些船只在现代海战中的价值实在有限。

 

 

 

     于是,在中菲关系因南海问题而风起云涌之际,菲律宾于2011 年从美国购买了两艘退役的汉密尔顿级巡逻舰,该舰让菲律宾空军拥有了航空搜索雷达系统,以及舰载直升机平台,该平台还可容纳两架通用直升机。但是作为菲律宾最先进的巡逻舰,汉密尔顿需要空军的配合才能更好地执行其防空任务。唯有进行大规模的军事现代化,菲律宾才具备在南中国海上挑战中国的可能性。

 

 

 

 

     国内安全与军事发展

 

 

 

 

     1946年独立以来,菲律宾的国家安全议程主要由国内事务所主导,即应对国内各式各样的叛乱活动,这些国内安全议程主导了菲律宾武装部队的发展方向。

 

 

 

     另外,在冷战时期,菲律宾的国家安全上很大程度上依赖其与美国的相互防御条约,美国在菲律宾的军事存在为菲律宾抵抗外部威胁提供了保证,这样,它就可以专注于国家内部的安全挑战:叛乱分子在其北部岛屿及穆斯林分裂分子在其南部岛屿的叛乱活动。

 

 

 

     今年3月份出版的《韩国国防期刊分析》称,在1991年以前,因为美国的安全保护伞,菲律宾忽视了外部防御力量的发展,更因为其对美国军事援助,以及空军和海军基地的过分依赖,菲律宾未能通过正式的国防资金规划和预算投入,反而不断缩减军人工资所造成的财政负担。

 

 

 

     结果是,在近半个世纪的时间里,负责国家对外安全的菲律宾海军和空军,本来应该在国家的国防预算中占有相当大的比例,却因为国内政治问题,防务预算被优先分配给陆军。尽管如此,在上个世纪60年代,菲律宾的武装部队在整个东南亚地区仍然是装备最好的,因为他们接收了美国在二战期间剩下的武器。在这一时期,菲律宾空军部队装备了几个中队的F-86喷气式战斗机。

 

 

 

     1991年,菲律宾参议院通过法案,拒绝延长美国在菲律宾的基地租约。个中原因复杂,既有彼时菲律宾国内民族主义情绪的高涨,也因为一直以来菲律宾对国家安全的判断。这一时期,中菲关系中的领海争端尚未浮出水面。

 

 

 

     菲律宾或许有时间调整其军事力量的发展方向,但是国内政治问题让菲律宾分身乏术。在上世纪90年代,尤其是1990年代末期,菲律宾的武装部队必须在菲律宾吕宋岛南部应付菲律宾共产党新人民军在农村地区发起的种种军事挑战。此外,摩洛伊斯兰民族解放阵线在菲律宾南部的棉兰老省发起一系列袭击活动,成为菲律宾政府和武装部队的心头大患。基于此,菲律宾国会在1998年通过8551号法案,把平息叛乱的任务由菲律宾国民警察部队转到武装部队。

 

 

 

    2001年“911”事件爆发后,菲律宾对美国国际反恐的支持,以及恐怖主义网络在东南亚的泛滥,也让菲律宾政府无暇他顾,只能专注于国内安全领域。

 

 

 

 

     政策转向:应对外部安全挑战

 

 

 

 

     此外,在本世纪的最初十年里,中菲关系经历了少有的蜜月期。两国经贸发展迅速,政治关系友善,双方甚至在军事上开展了一定程度的合作,中国成为菲律宾受尊敬的“大哥”。从整体而言,南中国海也维持了稳定。因此,菲律宾的军事现代化政策缺乏足够的外部动力和诱因去实现改变。

 

 

 

     但是,自2010年以来,随着南海问题的波澜起伏,菲律宾的对外政策和安全政策开始出现变化,即长期以来国内安全议题优先的安全政策开始让位于国家外部安全。在这一背景下,菲律宾的军事现代化政策开始加速。

 

 

 

     201111月,菲律宾国防部发表了题为《应对菲律宾国防与安全的挑战》国防政策报告,提出了菲律宾军事现代化的方向与计划。在报告中,菲律宾国防部提出了提升武装部队力量、对政府的军火库进行现代化、强化民用防御等目标,强调通过开展地区和全球性防御合作来提升防御力量。

 

 

 

20127月发布的国防白皮书中,菲律宾国防部提出国防转变计划。在该白皮书中,菲律宾国防部提出要应信息时代以及21世纪安全环境不断变革的现实,对菲律宾的防御政策进行调整,发展菲律宾的防御能力,包括:1)保卫国家领土及保护海上战略利益;2)保卫社区和支持地方当局;3)减少自然风险和人类引发的灾害;4)加强和扩大与国际社会的国防军事合作;5)通过普遍接受的安全部门改革原则,加强国防建设的完整性。

 

 

 

     菲律宾的安全政策、国防政策在此已经实现了彻底转变,开始突出保卫国家领土安全。鉴于南海局势,不能不承认南海问题是推动菲律宾实行军事现代化的一大诱因。

 

 

 

     但是另一方面,允公而论,菲律宾的军力确实有发展的必要,即便没有南海问题,菲律宾军方也会持续施压以求提升军事实力。

 

 

 

 

     军事现代化能走多远

 

 

 

 

     对任何国家来说,军事现代化远比想象中的要困难。因为军事现代化要改变传统的思维方式,并且优先实现资源配置。尤其是在像菲律宾这样落后的国家,要利用有限的资源去拯救其奄奄一息的武装部队,其遭遇的困难将是无以伦比的。

 

 

 

     问题是,菲律宾是否有能力进行如此庞大的军事现代化?这些现代化能在何种程度上提升菲律宾的军事实力?最后,对菲律宾而言,军事现代化究竟意味着什么?菲律宾是否会因此在军事上更加自信?

 

 

 

     首先,现代世界的军事强国无一不是技术和科技实力雄厚,或者拥有强大的经济实力作为后盾,或者经过长期的技术积累。以上几种因素菲律宾都不具备。要提升其武装部队的实力,菲律宾只有通过购买,这一切必须基于菲律宾经济的可持续发展。如若没有可靠的经济实力,菲律宾的武装部队现代化计划,很可能如之前一样渐渐胎死腹中。

 

 

 

     当然,阿基诺三世执政以来,菲律宾经济发展表现突出,其通过大量的基础设施来重振经济,确实起到了非常好的效果,但是5年、10年之后呢?一旦菲律宾的经济再次遭遇困境,国内政治势力会允许菲律宾政府把有限的资源大规模用于军事吗?而且,菲律宾是一个非常贫困的国家,其国内经济问题成堆。正因为如此,阿基诺的军事现代化方案提出后,在菲律宾国内遭到了广泛的质疑。

 

 

 

     其次,菲律宾要实现如此庞大的武器计划并且把消化这些武器系统,建成有效的军事威慑力量,恐怕也非易事。在这方面,菲律宾恐怕必须依靠外来力量的帮助。法律、政治、国际合作是菲律宾解决南海问题的三个途径,菲律宾在推动南海议题国际化的同时,还力图从外部获得政治和军事支持,而美国、日本和澳大利亚等国出于其战略和安全政策的考量,会给予菲律宾军事援助,包括武器赠送。

 

 

 

     但是,在导弹时代,面对世界军事大国的中国,菲律宾要获得有效的军事进攻力量都是一件非常奢侈的事。

 

 

 

     最后,正如笔者在与菲律宾学者交流时指出,一个武装的、军事上更加自信的菲律宾,可能更倾向于在南中国海采取更加大胆的行动,与中国发生实际冲突的可能性会增加。一旦发生这样的情形,对菲律宾而言恐怕是祸不是福。

 

 

 

 

原载《法治周末》20121219日,原文地址:http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/1677